去年12月10日至13日，是一年一度的中央经济工作会议召开的时期。熟悉会议日程的朋友们都知道，往年这个会议一般就开两天。为什么这次开了4天？原因是：这次会增加了一个议程，那就是为期两天的中央城镇化工作会议。

一个月后，国土资源部部长姜大明就在国土资源工作会议上提出，中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

容易发现，这个说法和中央城镇化工作会议上提出的“提高城镇建设用地集约化程度，减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地”、以及“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”两条主要内容密切相关。这也标志着中央城镇化工作会议的相关决议正在迅速落实和执行。会议的决议也将在相当长的一段时期内，主导未来中国的城镇化和城市发展进程。

那么中央城镇化工作会议到底讲了些什么、又将对城市的发展有什么样的影响？我们可以借此做一梳理。

1、关于会议的重要性

这次中央经济工作会议一共开了四天，特意为了中央城镇化工作会议延长了两天。同时会上还讨论了《国家新型城镇化规划》。可见，中央城镇化工作会议在这个时机召开，有其紧迫性。

会议公告提到:推进城镇化的六项主要任务，其中提到全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。 “一张蓝图干到底”，这个提法已经类似口号，表明方向定了，计划定了，要求地方和各部委坚决执行。而后续政策的快速落实，也证明会议的决议重在落实，而非普通的务虚会议。

2、关于会议的目的

既然要干，该怎么干呢？公报特意提出：“要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。”

为什么是中西部和东北呢？因为东部三个城市群环渤海、长三角和珠三角已经比较成功。目前上面是想把该模式拓展至相对落后的中西部和东北地区。借以提升中西部和东北地区的发展。

如能成功，则内陆和沿海的地区差异可以大大减小，增加中西部和东北地区的吸引力，而全国人口向东部迁移的潮流也可以缓解。而此前随人口迁徙伴生的如沿海大城市的高房价、拥堵以及中西部城市的空心化都可以相应解决或缓解。

3、谁主导的新城镇化

2013年全国人代会，习近平在参加江苏代表团审议时说：要做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行。

2013年11月，习近平在山东考察时指出：城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。

什么意思？习近平的表述很清楚，是在批评之前的城镇化模式，并提出自己的城镇化看法。也就是说，之前的以城镇化为指标的简单数量考核模式，很可能已经被摒弃了。代之以“以人为本”的模式。

4、新城镇化的原因

总书记不同意以前的提法，问题出在哪里呢?公报说的很清楚：“科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”反过来说，就是此前的开发强度不合理，摊大饼式的城市扩张模式需要界定，城市和自然分割，城市开发不注意环境的保护和谐调，破坏了绿水青山等等。

有没有觉得很熟悉？是的，这不就是过去国内城市规划界对城市发展实践的主要批评么！所以在新城镇化的规划中，必然有城市规划界的大佬参与，同时也被吸纳了重要的意见。

再补充一段：“城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。”

呵呵，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”……这几句话一出，许多人都有些沸腾。显然，和以往偏重数量指标不同，目前推的新城镇化，还增加了较多分量的人文关怀。这是和以往城镇化提法中，有着最显著差异的地方。

5、新城镇化模式

这次会议讨论并修改了《国家新型城镇化规划》，此前该规划名为《全国促进城镇化健康发展规划》，后改为《全国城镇化发展规划》，最后定名为《国家新型城镇化规划》，规划期至2020年。

在我看来，叫新城镇化是针对原有的城镇化模式而言的（旧城镇化）。原有的城镇化，以劳动密集产业在沿海积聚，自然产生工业城市人口巨量流入而结果的城镇化。从数量上看，上亿规模的农民工常住城市，离开故土，因此城镇化水平因此提高。这样积聚，固然带来经济上的明显优势，并使中国成为世界工厂，但是相应而来的城市扩展，基础建设，地区分化，天量人口迁移等等现象，也成为难以解决的问题。

而新城镇化，就是希望不走之前的老路。

6、新城镇化的六条要点解析

新路怎么走？会议主要提了六个方面问题。

第一条谈落户

“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这个提法基本和此前的提法一样。

我们知道，对于一个地区而言，最大的供求关系就是人心向背。一个人口持续大量流出的地区是没有希望的，更无须多谈住宅或者商业市场的前景。此前国人喜欢谈论的底特律正是最好的反例。当下特大城市人口大量涌入、大城市人口净流入以及中小城市人口数量持平或净流出，是中国的普遍现象。考虑到中小城市占比8成以上，这种状况若不及时改变，那就是数百个底特律的潜在样本了。

因此中央希望通过改善中小城市面貌，提高农民工融入城镇的素质和能力，以达到就近城镇化的目标。其方法就是“要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。”

能做到么？不易。中国城市发展的级差一方面是市场分工导致，但更多的和行政分配资源相关，因此上级城市总是能够多分配资源。如何改变这一状况，并非简单政策倾斜可以做到，我觉得这是目前城镇化最难的一部分。位列第一项，也属于理所应当。

第二条谈个土地利用

一个是耕地红线，说了红线包括数量，也包括质量。这个和此前简单固守耕地红线数量的提法明显不同。过去许多用地置换，用低产出的地来充红线的事情不鲜见阿，没有什么产出，反而破坏开垦土地原有的植被。新提法看来要制止这些脑残行为。

另一个是提高城镇建设用地集约化程度，减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地。这个也很好。过去中国许多地方城镇建设用地浪费太多，容积率偏低。城市的集聚效应和效率难以发挥。同时工业用地出让比重过高，闲置和浪费都比较突出。新政策在此做了调整。

第三条谈钱

“逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”这里每条都是干货，都是原有基础上的重大突破。大家慢慢留心后续政策出台，不展开了。

第四条主要谈“两横三纵”全国主体功能区规划

所谓“两横三纵”是指：以陆桥通道（指东起连云港、西至阿拉山口的运输大通道，即亚欧大陆桥东段在中国境内部分）、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴。

该项战略格局将涉及环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
其中最重要的是本次会议提出：“在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。”目前中国东部地区中，环渤海、长三角和珠三角城市群，相对发展比较成功。这种成功，反而拉大了与中西部和东北地区发展的差异，并导致人口“孔雀东南飞”。

如何发展中西部和东北地区，筑巢引凤，留住乃至吸引周边人口。现在中央给出的方案就是城市群的发展。

第四条还提到的是“科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”

这个前面已经提过一次，即摊大饼式的城市扩张模式需要界定，城市和自然分割，城市开发破坏了绿水青山等等。这些描述是对过去发展模式的一种中止，转向控制城市在建成区规模上的扩张，并注重城市发展的综合评价。

第五第六条，看起来都是对既往措施的一个纠偏。但是同时也可以看出新政策的偏好。

第五条要求“注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。”这其实是改变原来合并几个自然村集中安置的做法，要求保持村庄原貌。

第六条要求，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。”

其实是批评原有摊大饼的规划，要求在存量上做优化，同时改变一任市长，一任规划的低效城市发展模式。

结语

总结一下，会议注重发展的是人口、工业、城镇与自然相和谐的城镇化、考虑长远的城镇化。

过去上面很多政策，数量指标过于强烈。一到执行层面，短期绩效很好，但是常常“压石板治驼背”。这样的短期行为，从长期看往往得不偿失。例如耕地置换，有些地方在坡度极高的地方开垦耕地，根本没有产出，又破坏环境和水土，而且几乎不可逆。这次会议吸引人的地方也在于其考虑更加周到。换句话说，政策的预期中长期化了。

长期稳定的预期是一切事情的根本。从这个角度看，这次会议给出了这样的可能性。无论在执行中还会有什么反复和困难，但在新政出台的第一时间，这些改变是值得重视和关注的。