重庆去年8月启动，涉及1000万农村人口的户籍改革，正在继续推行。据官方统计，截至目前，已有170余万农村居民转为市民，到2011年底，预计数量将增至338万。

　　城乡户籍制度因捆绑不同权益，而使改革错综复杂。其中如何处置农村土地受到极大关注。

　　作为全国统筹城乡综改区，重庆创新性地实践了土地的用益物权，允许转户之后，继续持有承包地、宅基地。同时，对自愿放弃土地权利农户，亦设计了一套系统的交易制度，使退地人员获得合理补偿。

　　据市国土局最新统计，截至5月底，已有132户、278人转为城镇居民后自愿申请退出宅基地，并获区县政府批准，退出面积为31.24亩。

　　市农委近日对本报记者表示，有部分转户居民亦递交了退出承包地申请，但政府暂时没有受理，而是希望他们再做考虑。

　　不过，在实践操作中涌现出的资金、土地管理等难题，仍考验着改革者的智慧。市长黄奇帆在3月召开的2011年户籍改革工作推进会上表示，重庆户改开局不错，难度依然很大，仍需不断调适和探索。

　　退地

　　重庆通过地票，来托底绝大部分的退地成本

　　重庆现在总人口3100万，其中农村户籍人口有2000余万。根据重庆去年提出的户改方案，2010、2011年，将累计转户338万人。到2020年，累计转户达到1000万，重庆户籍城市化率由目前的28%，提高到60%。

　　传统的城市化路径，是通过征地来实现。在重庆的政策设计下，城市规划区内，未到征地节点，以及规划区之外将长期保持农村形态的农村居民，都可自愿申请转户。

　　对农村户籍所依附的、有重要保障功能的土地的处置，重庆在政策上也进行了设计。

　　去年10月，市长黄奇帆召开新闻发布会，明确农民退地自愿，“如果过了三五年，十年，进城的农民还是不愿意退地，就让他保留着好了，这是对农民基本利益的保护。”

　　不过，对于自愿退地的农民，重庆仍然提供了使其土地财产价值得以实现的途径。

　　市国土局负责全市农转城人员宅基地退地工作，该局设立户改办，负责转户退地处置。

　　市国土房管局领导小组组长、户改办主任、重庆农村土地交易所执行总裁黄茂军介绍，农转城人员退出宅基地的流程为，由在城市有稳定居所、稳定就业的转户居民，经集体组织同意，向所在乡镇政府提出申请，乡镇国土所初审后，报区县国土局，最后由区县政府审批。

　　对退出的宅基地及附着物，各区县按照地票价款分配的有关规定进行补偿。此后，由当地土地整理机构将其复垦为耕地，归村集体所有，新增的建设用地指标则可作为地票，进入重庆农村土地交易所交易。即重庆通过地票，来托底绝大部分的退地成本。

　　市国土局同时规定，支付给退地农转城人员的补偿标准，每亩不低于9.6万元。

　　据市国土房管局统计，目前已有132户、278人，计31.24亩领到了550万元的退地补偿款。

　　大足县有20多户农转城人员提出了退地申请，县土地整理中心主任陈昌平说，地票交易之后，扣除成本后，原补偿不足9.6万元/亩的要补足，并按照85：15的比例，分配给退地居民和村集体，“政府不允许在这个交易中获取利润。”

　　市农委官员对记者表示，目前，已有转户农民提出申请退出承包地申请，但他们都建议不退，希望再考虑。

　　这位官员称，一是国家可能会对承包期限有所修改，这会影响到补偿金额，同时，承包地作为最后的保险阀，能缓冲市民化的风险。

　　黄茂军表示，农民对退地非常理性，没有出现冲动性退地的情况。

　　陈昌平也介绍，退地人员多为投靠镇、县城的子女的老人，在城市生活居住均有保障。同时，退地可享受征地标准的养老保险，最低每月500元，对这批转城人员很有吸引力。

　　黄茂军称，这也许是中国城市化必然是渐近的、长期性的进程，要给农民市民化足够的适应期。

　　难题

　　在重庆户籍改革工作推进会上，黄奇帆表示，如此大规模的农村人口浩浩荡荡地转户进城，而整个社会没有大的波动，说明农民进城的意愿很强，改革有群众基础。

　　但他也指出，改革仍有一些难题。

　　对基层而言，主要问题集中于资金的压力。

　　荣昌县政府在一份户改的总结报告中指出，该县在户改直接支出平均每人为3.63万元，仅2010年-2012年新增城镇居民5.1万人，就需要资金18.5亿元，其中还不包括户改后社会保障机制。

　　户改的资金，目前主要由基层财政筹资，以地票交易所得价款返还。

　　荣昌县政府指出，基层财力有限，政府很难从银行获得贷款，而地票交易所得价款 ，要经历整治和交易，时间成本在一年以上。

　　此外，部分农民房屋为村民联建住房（相临或相间），不能复垦为耕地，也就无法形成地票，“前期垫资的费用，可能形成呆账。”陈昌平说。

　　退地还带来土地管理的难题。

　　一方面，不能复垦为耕地的宅基地和房屋，可能会导致荒废。同时，农转城人员的承包土地，一般较分散，而土地不成片，一般很难实施大规模土地流转。

　　2010年重庆组建了农村土地整治中心，承担土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的宅基地退出的复垦、整治及融资等功能。

　　针对户改，市财政和国土部门目前设立了50亿元的土地周转金，周转金专户设置在市农村土地整治中心，区县可按有关规定借款，并在地票交易后予以归还。

　　黄茂军认为，对具备条件的，基层可指导农民在集体经济组织内部置换宅基地，使其达到复垦条件，以形成耕地、形成地票。

　　为避免农转城人员承包地出现撂荒，分管副市长童小平在户籍工作会提出，基层要在促进承包地互调、鼓励大户流转方面，进行深入探索，并建立起相关的配套机制。

　　此外，重庆前期户改一个突出的矛盾是，退地及农转城人员，更多积累于远郊区县。

　　据官方统计，在重庆170万人转城人员中，主城占14%，远郊区县占18%，乡镇占 68%。

　　黄奇帆在户改推动会上表示，由于户改的主要对象是在主城工作、经商的农民工及新生代，但现在只了占1/3，这说明，目前转户农民多数属于乡镇就地转户，这会导致乡镇财政压力过度增加，背离了改革初衷。

　　针对这一状况，2011的户改重点为“完善户籍制度改革的配套政策，落实转户居民的基本权益，形成科学有序的常态机制和合理的人口分布”。

　　近日，重庆进一步放宽规定，本市籍农民工申请主城农转城的，在计算主城区5年年限时，可将其市内市外务工经商年限叠加计算。

　　“这是一项重大改革，在以后的运行中，还会根据实际情况，不断加以调适和改进。”市国土局副局长董建国说。